01写字楼供给过剩，投资开发企业萌生改造为酒店升级运营
在上一篇文章《存量项目改造系列一：存量改造的特点、合约规划及缔约的法律风险》，我们提及整个房地产行业从“增量时代”向“存量时代”转型，即从大规模开发向资产管理过渡。行业未来的上升空间，就是存量房屋的改造升级和运营升级。
对于商办写字楼而言，由于过去十年的总部区域规划过多导致写字楼的供应量不断加大，再加上新冠疫情、俄乌战争等带来的影响及经济下行周期叠加，导致写字楼空置率不断加到。据不完全统计，2022年一线城市的甲级写字楼空置率接近20%，甚至部分城市的空置率超过20%。由于商办写字楼供给过剩，老旧写字楼在租赁市场上几乎没有任何竞争力，因此，不断有写字楼物业的投资、开发企业将写字楼改建为酒店、甚至康养设施等。本文就在不调整土地用途及规划的情况下，商办写字楼改建为酒店进行运营可能面临的法律风险进行分析。
02商办写字楼升级改造为酒店可能面临的法律风险
1.商办写字楼改造为酒店，属于擅自变更土地规划用途的行为，存在被主管部门给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的行政处罚风险。
（1）如不进行土地用途变更，将商办写字楼升级改造为酒店属于擅自变更土地规划用途的行为。
商办写字楼物业的土地用途需要看土地出让合同如何约定。就国家层面的规定而言，根据国土资源部印发的《土地利用现状分类》（GT/T 21010-2017）土地利用现状分类和编码表1，“05商服用地”二级分类中“0505商务金融用地”是指商务服务用地，以及经营性的办公产所用地。包括写字楼、商业性办公场所、金融活动场所和企业厂区外独立的办公场所；信息网络服务、信息技术服务、电子商务服务、广告传媒等用地。因此，商办写字楼物业一般为0505商务金融用地。
在“05商服用地”二级分类中“0504旅馆用地”是指宾馆、旅馆、招待所、服务型公寓、度假村等用地。根据国家旅游局《旅游饭店星级的划分与评定》中的定义，旅游饭店是指以间（套）夜为单位出租客房，以住宿服务为主，并提供商务、会议、休闲、度假等相应服务的住宿设施，按不同习惯可能也被称为宾馆、酒店、旅馆、旅社、宾舍、度假村、俱乐部、大厦、中心等。虽然《土地利用现状分类》中并未对酒店用地属于哪一分类做出明确规定，但是该标准中明确了“0504旅馆用地”和“0505商务金融用地”为“05商服用地”的二级分类。因此，我们理解，酒店用地应归类为“0504旅馆用地”或“0507其他商服用地”中，并不属于商务金融用地。将商办物业改造为酒店，将会在客观上改变了土地的性质，可能构成擅自变更土地规划用途。
（2）擅自变更规划土地用途，则可能会面临以下法律风险
《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条规定：“土地使用者应当按照土地使用权出让合同的规定和城市规划的要求，开发、利用、经营土地。
未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。”据此，如土地使用者擅自改变土地用途，土地管理部门可责令限期改正，土地使用者拒不改正的，可以处以罚款，直至责令交还土地，即无偿收回土地使用权。
2、擅自改变建设工程规划许可的建设内容的，可能面临责令改正、罚款甚至限期拆除、没收违法所得等行政处罚。
商办楼上下水（给排水）设置，包括卫生间、水吧等通常是集中设置，一旦改造为酒店，每个房间需要设置单独的上下水（给排水），除了因为商办到酒店的原有土地规划用途的改变，明显已改变了了原来的建设工程规划许可的要求。
《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”
据此，建筑物应当按照建设工程规划许可证的规定进行建设，可能面临责令改正、罚款甚至限期拆除、没收违法所得等行政处罚。
3、擅自改变土地用途或者建设工程规划许可的建设内容，可能无法办理消防设计审查及消防验收手续。
《建设工程消防设计审查验收管理暂行规定》第十四条规定：“具有下列情形之一的建设工程是特殊建设工程：（三）总建筑面积大于一万平方米的宾馆、饭店、商场、市场；”第十五条规定：“对特殊建设工程实行消防设计审查制度。”第十六条规定：“建设单位申请消防设计审查，应当提交下列材料：（三）依法需要办理建设工程规划许可的，应当提交建设工程规划许可文件；”。住建部网站“政务咨询（留言选登）”关于建设工程消防审验相关问题的答复中回复“工业用地上的办公楼变更为酒店，办理消防验收的，应当具有规划部门出具的建设工程规划许可文件；办理消防验收备案的，应在建设工程消防验收备案表中依据建设工程规划许可文件如实填写使用性质，填写内容与建设工程规划许可文件不一致的，无法办理消防验收备案手续。”
据此，总建筑面积大于一万平方米的酒店属于特殊建设工程，应当进行消防设计审查和消防验收，在申请消防设计审查和办理消防验收时应当提交规划部门出具的建设工程规划许可文件。若消防设计审查申请表和消防验收申请表中载明的使用性质与建设工程规划许可文件载明的用途不一致的，则可能无法办理消防设计审查及消防验收手续。
4、擅自将整栋物业改造成酒店后，如发生诸如消防安全事故等事件，业主方需面临行政处罚、甚至刑事责任，即使将物业出租给第三方进行改造成酒店运营，可能无法避免被行政处罚的风险
（1）对于物业业主而言，擅自将整栋物业改造成酒店后，如发生诸如消防安全事故等事件，业主方需面临行政处罚、甚至刑事责任，其刑事责任为消防责任事故罪。
（2）出租人应对产权房屋承担安全管理职责，若发生消防安全事故，经倒查发现出租人安全管理职责不到位的，可能会面临罚款等行政处罚。
《安全生产法》第一百零三条第二款规定：“生产经营单位未与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议或者未在承包合同、租赁合同中明确各自的安全生产管理职责，或者未对承包单位、承租单位的安全生产统一协调、管理的，责令限期改正，处五万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停产停业整顿。”
实践中，存在酒店发生消防安全事故，出租人因对产权房屋安全管理职责落实不到位而被处以罚款的案例。如《哈尔滨北龙汤泉休闲酒店有限公司8·25重大火灾事故调查报告》载明，燕达宾馆与建银置业有限责任公司签订房屋租赁合同，租赁其位于哈尔滨市太阳岛的房产进行酒店经营，2015年后吉林建银实业有限责任公司接替建银置业有限责任公司管理出租房产；燕达宾馆与哈尔滨市太阳岛风景区资产经营有限公司签订房屋租赁合同，租赁其位于哈尔滨市太阳岛的房产进行酒店经营。
经调查认定出租人吉林建银实业有限责任公司对产权房屋安全管理职责落实不到位为事故间接原因之一，认定“房产受托管理方吉林建银实业有限责任公司履行出租单位安全管理职责不到位，发现承租方改扩建房屋，并于2015年4月14日发函要求其提供设计图纸，但直至事故发生仍未取得相关图纸资料。未对承租单位房屋使用情况定期进行安全检查，对发现的问题督促整改不到位，也未报告相关部门进行查处。以上行为违反了《安全生产法》第四十六条[1]规定，依据《安全生产法》第一百条第二款[2]，建议由省应急管理厅给予其4.9万元罚款”。
同时，认定出租人太阳岛风景区资产经营有限公司对产权房屋安全管理职责落实不到位为事故间接原因之一，认定“未与承租单位签订专门的安全生产管理协议明确消防安全责任；未对承租单位房屋使用情况定期进行安全检查。发现承租方违法建设行为，未要求整改，也未报告监管部门进行查处，且违反规定为承租方违法建设放行运料车辆提供便利。以上行为违反了《安全生产法》第四十六条规定，依据《安全生产法》第一百条第二款，建议由省应急管理厅给予其4.9万元罚款”。
03商办写字楼改造成酒店的法律风险防范措施
1、对于业主自行改造并自行运营酒店的情况，建议严格按照法定的报建手续完成审批，以避免不必要的法律风险
（1）申向资源规划部门提出土地用途变更的申请及用地规划许可；
（2）完成土地用途变更后，需要办理建设工程规划许可；
（3）向住房城乡建设管理部门申请施工许可，包括施工图设计文件审查、办理施工许可证等；
（4）竣工验收，主要包括规划验收、消防等部门的验收等政府专项验收以及竣工验收备案等。
2、如业主将物业出租给第三方改造运营的，建议做到一下工作，尽量降低风险。
（1）承租人应具备安全生产条件及相应资质，建议贵司在出租前对承租人的安全生产条件及酒店经营资质进行充分调查尽到合理审核义务。
《安全生产法》第四十九条第一款规定：“生产经营单位不得将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人。”
据此，若承租人不具备安全生产条件及相应资质的，一旦发生生产安全事故的，贵司作为出租人将与承租人承担连带赔偿责任。因此，建议贵司在出租前对承租人的安全生产条件及酒店经营资质进行充分调查尽到合理审核义务，确保承租人具备安全生产条件及酒店经营相应资质，如特种行业许可证[3]。
（2）与承租人签订专门的安全生产管理协议，或者在租赁合同中约定各自的安全生产管理职责，并履行告知义务。
《安全生产法》第四十九条2款规定：“生产经营项目、场所发包或者出租给其他单位的，生产经营单位应当与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议，或者在承包合同、租赁合同中约定各自的安全生产管理职责；生产经营单位对承包单位、承租单位的安全生产工作统一协调、管理，定期进行安全检查，发现安全问题的，应当及时督促整改。”
（3）可在租赁合同中明确承租人的责任义务及贵司的追偿条款。
在租赁合同中约定，因为擅自改造物业产生的后果由承租人承担，给出租人造成损失的，还应赔偿出租人的损失。
[1] 《中华人民共和国安全生产法》第四十六条规定：“生产经营单位的安全生产管理人员应当根据本单位的生产经营特点，对安全生产状况进行经常性检查；对检查中发现的安全问题，应当立即处理；不能处理的，应当及时报告本单位有关负责人，有关负责人应当及时处理。检查及处理情况应当如实记录在案。
生产经营单位的安全生产管理人员在检查中发现重大事故隐患，依照前款规定向本单位有关负责人报告，有关负责人不及时处理的，安全生产管理人员可以向主管的负有安全生产监督管理职责的部门报告，接到报告的部门应当依法及时处理。”
[2] 《中华人民共和国安全生产法》第一百零三条第二款规定：“生产经营单位未与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议或者未在承包合同、租赁合同中明确各自的安全生产管理职责，或者未对承包单位、承租单位的安全生产统一协调、管理的，责令限期改正，处五万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停产停业整顿。”
[3] 《旅馆业治安管理办法》第四条规定：“申请开办旅馆，应取得市场监管部门核发的营业执照，向当地公安机关申领特种行业许可证后，方准开业。”